人民代表大会制度的建立和发展

我国实行人民代表大会制度，是近代以来中国社会发展的必然选择，是中国共产党带领人民长期奋斗的重要成果。

1840年以后，中国逐渐成为半殖民地半封建国家，民族危机空前深重。为了救亡图存，各阶级、各阶层、各种社会势力围绕在中国建立什么样的政治制度和政权组织形式提出了种种主张。孙中山先生领导的辛亥革命，推翻了清王朝，结束了在中国延续几千年的君主专制制度，开创了近代民族民主革命，为中国的进步打开了闸门。但是，辛亥革命没有改变旧中国的社会性质和人民的历史命运，资产阶级共和制没有能保障广大人民的权利。从那时起，中国经历从资产阶级民主革命到新民主主义革命的历史转变。中国人民从长期的探索和奋斗中深刻认识到，要实现民族独立、人民解放和国家富强、人民幸福，必须建立全新的人民民主的政治制度，真正由人民当家作主。中国共产党在领导人民完成新民主主义革命历史重任的实践中，对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践。以毛泽东为主要代表的中国共产党人，创造性地把马克思主义国家学说同中国具体实际结合起来，提出了建立人民代表大会制度的重要思想。20世纪40年代，毛泽东在《新民主主义论》中明确提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级人民代表大会选举政府。”在《论联合政府》中，毛泽东又进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”1949年9月，新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这部具有临时宪法地位的重要文献明确规定，中华人民共和国的国家政权属于人民；人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。

1949年10月1日中华人民共和国的成立，标志着中国政治实现了向人民民主的伟大跨越，中国人民真正成为国家、社会和自己命运的主人。建国初期，由于尚不具备普选产生人民代表大会的条件，根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定，省、市、县、市辖区以及部分作为一级政权的区召集各界人民代表会议，作为一种过渡性的权力机关，在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议代行人民代表大会的职权。随着新民主主义革命在全国范围内的胜利和人民民主政权的确立，建立各级人民代表大会的条件业已具备。1953年在全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选，在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会，从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。1954年9月15日，第一届全国人民代表大会第一次会议在北京召开，标志着人民代表大会制度在全国范围内建立起来。这次会议通过的《中华人民共和国宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都实行民主集中制。全国人民代表大会的成立和宪法的公布施行，开创了我国人民民主的全新阶段。

人民代表大会制度的建立，奠定了我国社会主义制度的政治基础，极大地调动了全国人民建设国家、管理国家的积极性。但是，由于随后在国家工作的指导上出现了“左”倾错误，特别是“文化大革命”的“左”倾严重错误，人民代表大会制度一度遭到严重破坏，党和国家的工作、社会主义民主法制建设也受到严重影响，留下了深刻教训。1978年，中共十一届三中全会实现了具有深远意义的伟大转折，中国进入改革开放和现代化建设新的历史时期，人民代表大会制度也进入了新的发展阶段。十一届三中全会提出，为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。邓小平在三中全会及以后的讲话中强调：没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化。社会主义愈发展，民主也愈发展。为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。邓小平指出，我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。政治体制改革方面有一点可以肯定，就是我们要坚持实行人民代表大会的制度，而不是美国式的三权分立制度。邓小平关于社会主义民主法制建设一系列问题的深刻论述，极大地推进了人民代表大会制度建设和人大工作的实践。十一届三中全会对国家生活产生了重大、深远的影响，也为人民代表大会制度在遭受巨大挫折后重新建设奠定了基础。从此，人民代表大会制度、社会主义民主法治建设进入了不断完善和发展的新的历史时期。

1979年9月29日，叶剑英委员长在建国30周年庆祝大会上发表讲话，提出要发展高度的社会主义民主和完备的社会主义法制。1980年8月18日，邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上讲话，系统地阐述了党和国家领导制度改革的问题。他提出，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。邓小平同志指出：“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利，要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，要改善人民代表大会制度，等等。关于不允许权力过分集中的原则，也将在宪法上表现出来。”邓小平同志的讲话，为起草八二年宪法确定了重要的指导思想。

1980年9月10日，五届全国人大三次会议通过了关于修改宪法和成立宪法修改委员会的决议。这次修宪中，根据邓小平同志提出的“要改善人民代表大会制度”的要求，经过认真研究，作了一系列改进和完善人民代表大会制度的规定。主要是，把原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使，扩大了全国人大常委会的职权和加强了它的组织。规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权，除基本法律由全国人大制定外，其他法律都可以由全国人大常委会制定。同时规定，人大常委会的组成人员不得担任行政、审判、检察机关的职务，实际上是规定常委会委员要尽量实行专职制；增设专门委员会，在人大和人大常委会领导下进行工作。加强地方政权建设，在县级以上地方各级人大设立常委会，赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力。改变农村人民公社政社合一的体制，设立乡人民政府和人民代表大会等。这些规定，都是国家政治体制的重要改革，对健全国家体制，加强国家权力机关的工作和建设，有重大而深远的意义。

1982年4月26日，五届全国人大常委会第23次会议通过关于公布宪法修改草案、交付全国人民讨论的决议。《人民日报》全文刊发《中华人民共和国宪法修改草案》。

1982年12月4日，五届全国人大五次会议以无记名投票方式通过了新宪法。

根据我国宪法规定，人民代表大会制度的内涵基本有以下六个方面：

(一)人民是国家的主人。宪法第2条第1款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这是人民代表大会制度的核心。它回答了国家权力的归属问题，以及国家机关权力的来源问题。

(二)人民通过人民代表大会行使国家权力。宪法第2条第2款规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说，人民当家作主、行使国家权力、管理国家事务和社会事务，是通过民主选举，产生各级人大代表，由各级人大代表组成各级人民代表大会来行使的。

(三)各级人民代表大会同人民的关系。宪法第3条第2款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”这对于各级人民代表大会真正代表人民的利益，按照人民的意志行使国家权力，从而保证人民在国家生活中的主人翁地位，是有重大、深远意义的。

(四)各级政府、法院、检察院同各级人大的关系。宪法第3条第3款规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”宪法还规定，各级行政机关是同级国家权力机关的执行机关，要依照权力机关制定的法律、作出的决议依法行政；各级审判机关、检察机关要在审判、检察工作中适用权力机关制定的法律，公正司法。由此可见，我国的国家体制，是人大统一行使国家权力，在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察等其他国家机关能够协调一致地工作。这同西方一些国家实行“三权分立”的体制是根本不同的，也同“议行合一”的苏维埃体制不同，是适合中国国情、有中国特色的国家体制。

(五)中央和地方的关系。我国历史上就是单一制的国家，我们不实行联邦制，但我们要总结和吸取历史经验，注意发挥中央和地方两个积极性，所以宪法第3条第4款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

(六)少数民族聚居的地方实行民族区域自治制度。我国是一个统一的多民族国家。宪法第4条第3款规定：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”这是一条非常重要的规定，它表明了我国在少数民族聚居的地方实行的是民族区域自治制度，而不是民族自决制度。宪法作这样的规定也是从中国的历史和国情出发的，是有中国特色的。它既保证了少数民族能够充分享有和行使管理地方国家事务的权力，又维护了民族团结和国家统一。

50多年的历程充分证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现社会主义国家性质、能够保证人民当家作主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。人民通过人民代表大会制度牢牢地把国家和民族的前途命运掌握在自己手中，这是我们全面建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的可靠制度保证。

2004年9月15日，首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上，中共中央总书记胡锦涛从回顾总结历史经验的高度深刻指出：“新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。”胡锦涛指出：坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会的共同责任。全党同志、全体国家机关工作人员和全国各族人民都要增强坚持人民代表大会制度的自觉性和坚定性，切实把这一根本政治制度坚持好、完善好。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是中国特色社会主义伟大事业的有机组成部分。人民代表大会制度是中国社会主义民主政治最鲜明的特点。我们要珍视50年来人民代表大会制度建设的经验，坚持从中国的国情出发，紧密结合新的实际，坚持走中国特色的政治发展道路，坚定不移地把社会主义民主政治建设不断推向前进。

2007年10月中共十七大召开。中共中央总书记胡锦涛在报告中阐述“坚定不移发展社会主义民主政治”时指出：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同比例选举人大代表；加强人大常委会制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。胡锦涛强调：要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，不断推进社会主义政治制度自我完善和发展。

(任信宗)