创建新型代表工作机制 强化代表履职责任意识
发表单位:市人大办    发表时间:2015-06-20 13:20
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覃 剑

党的十八届三中全会明确提出要“在人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”等重要论述,为新形势下扎实做好人大工作指明了方向。各级人大常委会应以此为契机,加快创建新型新代表工作机制,进一步规范代表履职秩序,强化代表履职责任意识,充分发挥代表在人民代表大会上的主体作用,为实现中华民族伟大复兴的中国梦做出积极的努力

               厘清关系  明确职权

个别同志当选为人大代表后,不知道人大代表是一种国家职务,而是把它当做一种政治荣誉称号,等同于劳动模范、英模人物、先进工作者,甚至认为人大代表无职无权,就是平时“开开会、划划圈,举举手、按按纽,视察视察、发发议论”而已。要认清人大代表的地位和作用,就必须厘清宪法和法律赋予人大代表的职权是什么?一是弄清大会期间与闭会期间的职权关系。宪法和法律赋予人大代表在大会和闭会期间享有哪些权力作出了明确的规定,但是个别人大代表在依法履职时,分不清大会期间与闭会期间享有职权的界线,分不出大会与闭会期间之间的权力关系,致使在依法履职中出现了职权“越位”“错位”的现象。《宪法》明确规定,人大代表在大会召开期间,人大代表享有出席人民代表大会会议权、审议权、提议案权、选举权、质询权、罢免权、表决权、提出建议批评和意见权、提议组织特定问题调查委员会、约见本级和下级有关国家机关负责人的权利等10项职权;《代表法》规定,人大代表在闭会期间享有活动权、视察权、列席会议权、约见权、批评权、言论免责权、人身特别保护权、国家和社会为代表执行职务提供保障权等8项权力。因此,人大代表只有弄清大会与闭会期间宪法、法律赋予人大代表职权之间的关系,才能更好、有效地依法行使代表的职权,充分发挥代表的监督作用,为广大人民群众谋取更多的利益。二是弄清大会与闭会期间履行义务的关系。依法当选为人大代表后,部分人大代表对自己应当履行那些义务并非了解,而是认为当选人大代表是个人成绩突出、选民信任、组织关怀的结果,却忽视了宪法和法律赋予人大代表应当履行哪些义务,尤其在大会与闭会期间依法履行义务时闹出许多“笑话”。《宪法》明确规定,人大代表在享有各种权利的同时,《代表法》也对人大代表履行义务作了明确规定,要求人大代表要模范遵守宪法和法律、保守国家秘密、协助宪法和法律的实施、密切联系人民群众等。同时《代表法》还规定了人大代表在大会和闭会期间履行义务的具体范围,包括出席会议、审议发言、持证视察、联系选民、提出议案建议、参加小组活动,等等。中央9号文件又进一步作出明确要求,人大代表应积极参加人大闭会期间的视察调研、执法检查和代表小组活动以及本级人大及其常委会日常组织开展监督工作的活动,所以代表执行职务既是法律赋予人大代表的权利,也是人大代表必须对人民群众承担的重要责任之一。三是弄清个人权力与集体权力的关系。有的代表说,人大代表权大连国家主席、国务院总理的任免都要代表点头;也有的代表认为,人大代表的权小,就是管管老百姓的吃喝拉撒。究竟人大代表的权力有多大?我国《宪法》规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。《代表法》规定:全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。因此,代表行使权力必须是集体行为,个人不具备行使权力的独立性。集体行使职权是人大及其常委会的组织原则,也是每一位代表必须牢记的一条重要工作准则。《代表法》规定代表“不直接处理具体事务”。这就意味着人大代表没有个人的行使权力,更不能以代表身份对国家机关作指示、下命令,只是在大会和闭会期间共同行使集体的权力。

              创新机制  强化责任

少数代表出勤率低、提议案质量低、发言水平低,是当前各级人大及其常委会普遍反映的突出问题。笔者认为,要解决个别人大代表“三低”问题,各级人大及其常委会要积极探索代表履职新路子,大胆创新代表工作机制,尝试建立代表年度履职计划,激发代表履职热情,有效促进代表“三低”能力的提升。一是规范代表年度视察秩序。年度例行视察,是代表们在人民代表大会闭会期间执行代表职务、履行代表义务、接受选举单位和选区选民监督的一项重要活动。对此,各级人大及其常委会每年监督《工作要点》研究确定之后,及时把监督《工作要点》下发给本级人大代表,让代表结合自己年度工作安排,自觉报名参加1至2项视察活动项目以上。对本级或上级人大及其常委会组织开展的立法调研、执法检查和临时组织的各项视察活动,由本级人大及其常委会选举联络职能部门采取随机抽调参加,确保每个本级人大代表年度参加视察调研活动至少1至2次以上,杜绝个别人大代表以工作忙为由不愿参加人大及其常委会开展各项调研活动的现象,有效地规范人大代表在闭会期间的履职秩序。二是创建代表履职“话语权”范例。“不会言、不善言、不敢言”是当前各级人大及其常委会普遍反映个别人大代表只“代”不“表”的突出问题,造成各级人大及其常委会召开各种会议时有出现“鸦雀无声”的怪圈。如何扭转个别人大代表“三不言”现象,我们建议各级人大及其常委会每届要组织新当选的人大代表进行集中培训,讲清人大代表的地位和作用,向人大代表传授大会期间如何审议工作报告以及闭会期间视察调研、执法检查、小组活动等各种场合发言的要求,并把人大代表在法定的几个重要场合发言进行模拟演示,编成《代表履职手册》或刻录成DVD邮寄给新当选的人大代表,让他们知道自己在什么场合应该发什么言。同时,各级人大及其常委会每次组织开展视察调研、执法检查、小组活动等,由组织活动的职能部门对代表发言分好、中、差三个等级进行量化打分,作为年终代表履职综合考评的重要依据,将年度考评结果在人代会上公布,通过建立考评约束机制和量化考评手段,逐步扭转个别代表“只代”“不言”的现象,进一步提升人大代表的履职水平。是建立代表议案评比机制。《代表法》规定,人大代表在大会期间和闭会期间的义务,包括出席会议、审议发言、持证视察、联系选民、提出议案建议、参加小组活动等。由此可见,提出议案建议是法律赋予人大代表的重要权利,也是人大代表的一项基本职责。但有个别代表在任期五年内未提交过1份议案建议,显然与《代表法》规定极为不相称。笔者认为,各级人大及其常委会要探索建立代表议案建议评比制度,把代表提出议案建议列入考评代表履职范围,要求每个代表在届中、届后至少向人代会提交2至4份议案建议以上,对提交议案建议质量高的代表,可作为考察连任或续任的重要依据,对提交解决问题的重要性、普遍性、紧迫性、针对性不强的议案建议,各级人大及其常委会对其提出限期改正;对任期内未提交的人大代表将提出批评或依法终止代表资格,着力解决人大代表“乐提、善提、敢提”的问题。

         拓宽视野  提升能力

拓宽代表视野,提升履职能力,是有效加强人大及其常委会监督工作的重要保证。各级人大要把加强人大代表履职能力的培养和完善人大代表工作机制作为人大常委会工作的头等大事来抓,进一步拓宽代表的履职视野,不断提升代表的综合素质。一是搭建良好学习平台。《选举法》对人大代表的知识结构和专业比例作出了明确规定,但在地方人大及其常委会依法选举过程中,因地域或条件限制很难做到或达到与《选举法》的要求,造成代表队伍整体素质“先天不足”、“拳头专业”少的现象,只有通过“后天”的培养,才能提升代表的综合素质。因此,各级人大及其常委会除了每年组织代表集中培训外,免费给代表订阅《人民代表报》、《中国人大》、《人民之声》等核心刊物,让代表在履职中不断补充营养,拓宽知识面。同时,为人大代表搭建学习平台,配发电子学习用具,创办《代表之家》刊物,建立用稿奖励机制,鼓励代表投稿,激发代表履职热情。二是建立联系选民制度。党的十八大和十八届三中全会提出“人大设立代表联络机构,完善代表联系群众制度”中作出了明确规定,对地方各级人大及其常委会加强与代表联系提供了重要借鉴作用。各级人大及其常委会要根据党的十八届三中全会中提出的规定,加快制定出台联系选民实施办法,建立常委会委员联系代表工作制度,尽快成立代表联系选民工作站,要求每个月至少安排2-3名代表到工作站听取和收集选民的意见建议,及时开通《代表联系选民》网站,向社会公布网址和代表上网时间,主动与选民、网友沟通,及时收集人民群众提出的意见建议,共同研究和探讨解决本选区的热点难点问题,并跟踪监督落实情况适时向选民或网友反馈,自觉接受人民群众的监督。三是拓宽代表履职视野。代表身兼多职、住地分散、人员难集中是全国各地人大常委会开展代表工作活动受限的客观事实。要拓宽代表履职视野,就必须打破条条框框的传统做法,积极为代表提供良好的履职平台,安排科学有效、灵活多样的代表培训制度,采取分批、分片、分段、分行业、分层次的方式进行,根据不同层次和代表的专业特点,本着缺什么就补什么的原则,邀请不同专家学者深入选区集中授课、安排老代表传授经验。对平时工作较忙的代表把专家讲课课件刻录成光碟,邮寄给代表自己观看。同时,拓宽代表履职视野,每个星期在本辖区内的党委机关报、广播电台、电视台开设1至2个期监督广角专栏,大力宣传人民代表大会制度的优越性和介绍各级人大代表履职的先进经验。此外,由各级人大及其常委会职能部门负责收集全国人大最新精神以及全国各地人大依法监督的成功范例,汇编成《代表视点》的简报形式邮寄给人大代表,让他们及时吸收和借鉴全国各地人大代表的先进经验,进一步拓宽代表视野,不断提升代表的综合履职能力。