立良法 良立法 以“阳光立法”迎接法治的春天
发表单位:市人大办    发表时间:2015-06-20 13:28
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孙 丽

 

十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央坚持问题导向和科学思维,提出全面推进依法治国,将其作为实现奋斗目标的根本路径、关键招术和动力。党的十八届四中全会在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,对我国在新时期全面推进依法治国、建设法治国家作出了全面的部署。这其中最核心的就是立法。加强与推进立法工作,是法治体系建设的先决性条件,特别是近期,一些地市相继获得地方立法权,以“阳光立法"立良法,良立法,更成为推进治理体系和治理方式现代化的核心要义。

“阳光立法”制度的现状和不足

    法律是治国的重器,良法是善治的前提。“阳光立法”作为立法程序的一项重要制度,是指将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开,它是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见等各种制度的总称。“阳光立法”制度实施以来已有两百多年的历史,其适用的范围,从英美等早期创始国,扩展至世界上绝大多数国家。我国《立法法》第五条也从法律条文的高度明确了“阳光立法”制度,规定:“立法应当体现人民意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”。在具体实践中,“阳光立法”主要有6种表现形式,包括:公开征求立法意见并将重要的法规草案及时向社会公布;召开立法座谈会、论证会;立法听证会制度;征求意见的反馈说明制度;公民旁听制度和政府规章发布制度。

   “阳光立法”在我国实施以来,取得了较好的效果,但由于处于起步阶段,仍与经济社会发展的客观要求和人民群众当家做主的需要存在差距。概而言之,主要表现在以下四个方面。

 一是立法信息公开的随意性较大。立法信息公开的种类、程序、范围、内容、制度等实质性的规定方面还存在欠缺。立法公开形式的针对性不强,即什么样的立法议题应当采用什么样的立法公开形式缺乏统一标准和规范,具体操作比较随意。有时会因大的社会环境、立法机关自己的便利甚至经费情况而随意决定直接影响“阳光立法”在实际操作中的效果,也影响了群众对立法活动参与度,通过参与对规章草案的讨论来实现的参与立法的途径过于单一

 二是反馈意见缺乏统一而系统化的管理制度反馈意见整理的随意性较大,对听取的意见存在有听取无记录、有记录无整理等问题,群众的立法建议特别是与立法机关不一致的意见得不到完整、准确地反映。对于意见采纳的随意性较大,公众的意见是否吸收、吸收的标准、吸收意见前的论证程序、未吸收的反馈机制等都缺乏应有的规范和约束。进而导致向公众征求意见草案这一制度形同虚设,实际成效大打折扣。

     三是立法听证会制度在实践中暴露出制度自身存在的瑕疵,有待进一步完善听证制度是“阳光立法”的一个重要举措,但在实际操作层面的规定过于表面化,针对具体实施的问题却没有做出相应的说明。例如:规章制定和修改应当强制听证的范围,决定听证会相关事宜的机构,听证会参与者的条件和组织程序等。

 四是实效性不强。在立法公开过程中,普通公众尤其是社会弱势群体的利益诉求,能否充分和有效地反映到立法当中,是“阳光立法”实效性判断的重要标准。从目前来看,我国普通公众参与立法的热情较高,所提意见的数量也较大,以《劳动合同法(草案)》为例,立法信息公开后,引发了中国立法史上迄今为止最为激烈的一场立法博弈,劳资双方以及相关利益群体纷纷加入其中,立法机构共收到高达19万件立法建议。但总体而言,普通公众对立法实体内容的直接影响还比较有限,立法条文直接来源于普通公众意见的比例偏少,特别是直接来源于社会弱势群体的意见就更为有限。

进一步完善“阳光立法”的必要性

公开立法是世界民主政治发展的大趋势,完善“阳光立法”有利于打破各种立法弊端,搭建民意博弈平台。理应让民意成为立法的灯塔,让民意的灯塔尽可能地指引在法治之路上前行的脚步。

一是有利于提高立法的针对性和实际效用。立法工作,特别是地方立法主要是为了执行上位法和管理地方性事务,重在“拾遗补缺”,“具化”法律规定,要有地方特色,不能和实践想脱离,如果不反应群众的意愿、诉求,广纳民智,就会出现一些“景观式立法”“奇葩立法”,解决不了实际问题。近年来,我国的立法速度和数量举世瞩目、成果不可谓不辉煌,但是有些法律的实施效果不尽人意。有的法律虽经多次起草和修订,投入不少人力、财力,但一经公布,就受到法理界和实务界的颇多批评;有的法才实施一两年,就不得不重新修订,诸如此类,不胜枚举。究其原因,很重要的一条就是没有实行“阳光立法”。要充分发挥立法的引领和保障作用,实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要,更好地推动全面深化改革和法治建设,都离不开“阳光立法”。

     二是有利于破除“部门立法”的弊端。实践中,往往是政府部门先起草相关法案,由与法律有利害关系的部门提供法规草案,其弊端显而易见。它们往往优先考虑管理方便和获取利益,甚至进行立法寻租。即便在立法审议过程中经过博弈,也难以保证剔除部门不当利益。立法话语权的政府部门垄断,既当运动员又当裁判员不能体现立法公正,极易导致“国家立法部门化,部门立法利益化,部门利益合法化”,为公众所诟病。要改变这种“部门利益法律化”的立法不公现象,最好的办法就是将立法全过程置于“阳光”之下,将各方面的专家学者、政法工作者、法律实务工作者及各界人士、群众代表吸纳到立法活动中来,最大限度地收集各方面的意见进行综合考量。   

三是有利于提高法律的权威性。亚里士多德说:“法治的要义为已有的法律得到普遍服从;公众所遵从的法律是良法。”。一部良法的诞生,其立法理念正确、立法民主、立法科学三者不可或缺。立法过程其实就是利益博弈的过程,不同利益群体通过博弈、妥协、让步,最终找到一个兼顾各方利益的平衡点,更容易被社会各界所认可和遵循。通过“阳光立法”,社会各界充分博弈而形成的法律,有充分的民意基础,更容易制定出被社会各界普遍认可、具有更高的权威性的良法。

    四是有利于提高全社会的民主法治意识。公开立法是一种非常有效的法律宣传教育方式,使得普通群众不再完全处于立法过程之外,而是成为立法的内在参与者。一方面,群众可以更好的加强对立法机关的监督,防止其滥用权力。另一方面,在参与立法过程中,为了保障自身的利益,提出立法建议,也会积极查阅资料,学习相关的法律知识,不仅实现了自己意志的真实表达,而且加强了对法律的了解、理解和认同,从而提高了全社会的民主法制意识。

建立四项制度,进一步完善“阳光立法”

一是公众参与立法制度。社会各方和人民群众对立法的有序参与,是人民知情权、参与权、表达权的体现,也有助于广纳民意、博采民智、维护民利,因此,必须建立健全公众参与立法的制度。一要坚持开门立法,畅通市民参与立法的渠道。在常规的立法座谈会、论证会、听证会、法案公开征求意见以及邀请公民旁听常委会审议等渠道外,还可以探索运用新媒体等方式便利公众参与。通过多种手段,收集社会各界对立法规划、草案或征求稿的意见,供立法机关、立法机关成员以及协助立法机关从事法律起草、审查工作的立法专家们参考、采纳。如,刚刚获取地方立法权的佛山市在确定近期立法项目、制定首部地方法规时,就深入全市五区和有关单位开展了立法项目调研,并利用网络、媒体等多种渠道广发征求人大代表、社会各界、市民的意见建议,收集到包括城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的具体建议200余项。并组织力量对征集到立法项目进行研究和立法论证,坚持问题导向,选取群众最关心,最亟需立法予以推动的环境保护领域来确定近期立法项目,打响了立法的“头炮”。二要扩大专家学者对立法的参与。邀请专家特别是立法专家顾问参与地方性法规和政府规章的调研、起草、论证、评估等活动,建立法案起草、修改征求高校和专家学者意见的固定机制,充分发挥专家的专业优势。佛山市建立了市人大常委会立法专家顾问咨询组,首批聘请了28名专家顾问。市政府的正、副市长都配备了1名法律顾问等。三要加强与高校的合作。借助高校专家理论水平高、专业知识精、能力素质高的优势,探索通过共同建立地方立法研究机构、共建地方立法联系点等方式,寻求高校专家为地方立法提供智力支持。四要探索开展第三方起草方式。将专业性强、复杂的法案委托高校、专家学者起草,提升法规的专业性和公正性。五要将立法过程公开。要求立法机关的一切会议除依法不公开举行的外,都必须公开举行。在举行会议的一定时期之前,立法机关应当发出公告,公开议程,宣布会议的时间、地点、讨论事项等内容,公众有权旁听会议,零距离旁听法律审议情况。如佛山市实施公民旁听立法制度,在常委会会议厅里设有专门的旁听席。

二是立法成果公开制度。立法成果包括法律和法律性规范文件。目前我国已经建立了以中央及地方机关报为核心,以各类公报、《中华人民共和国法律汇编》、《中华人民共和国法规汇编》等定期出版物为依托,以各种形式的法律、法规汇编为补充的法律公告体系。但在实践中,这种公告体系由于传播受众有限、成本较高、使用不方便等原因,难为公众广为知晓。因此,要建立健全立法成果公开制度,采取传统媒体和公告渠道与网络、微博等新媒体相结合的有效公开渠道,使立法成果能够准确、经济、及时地为公众知晓。 

三是立法文档公开制度。要建立立法文档公开制度,除了法律有特别规定应予以保密的外,立法机关必须采取多种、有效的公开渠道,使公民获取和了解与立法有关的资料,包括立法目的、立法依据、背景资料、法律草案或征求意见稿和提案人对法案所作的说明、法律审查报告,以及其它与法案有关的文件、记录等,以便公众了解立法的理由、背景,立法精神和主要原则。

四是立法建议反馈和奖励制度。要建立健全立法建议的反馈机制,及时对公民的意见和建议进行反馈,对不采纳的原因进行说明反馈。同时,可以探索建立立法建议奖励机制,对推动和促进立法的的意见和建议给予适当的物质奖励,提高民众参与立法的积极性。