实现科学立法立“良法”的研究
发表单位:市人大办    发表时间:2015-06-20 13:30
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黄坤伦

 

近年来,我市公交司机挨打事件接二连三,据佛广集团相关负责人介绍,2014年公交司机挨打或者受辱事件,大概有10宗,有因为车辆变道、车辆被堵或未随时停车、不找零钱等原因,而3月29日,三水至容桂城巴就因男乘客与公交司机发生车资纠纷,导致车辆失控撞上花基的恶性事件,所幸并无人员伤亡。公交司机挨打并不仅仅是司机个人权益受侵害的问题,还可能威胁到全车司乘人员的生命安全,理应受到全社会的重视。

公交司机挨打和公交事故的背后,映射出公共交通运输管理方面的缺失,也反映出我国公交安全措施和安保力度的薄弱环节。但是,要加强公共交通运输安全管理,首先要有法可循,美国联邦于1964年通过了《城市公共交通法》,德国政府在1971年、1979年分别颁布了《客运交通经济法》、《有关公共客运法》[1],国外的交通运输管理比较规范,运行效率高,主要归益于国家层面的立法,但我国在公共交通运输管理方面的国家立法仍然空白。为此,笔者希望国家立法机关和有关部门尽快出台和完善相关法律法规和城市公共交通条例。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确提出“法律是治国之重器,良法是善治之前提”。建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。[2]这就释放一个信号,我们的立法力度会进一步加大,将逐步实现科学立法,立中国特色社会主义“良法”。然而“良法”又为何?法学界对“良法”的概念没有完全准确的解释,笔者比较认可中国计量学院法学院王斐弘教授的观点,他认为广义的良法,是指在一定的历史时期能够促进生产力发展,改善社会关系,符合正义的法律;而狭义的良法则是指所有符合人类理性,惩恶扬善,纠错补漏,定纷止争,高效便捷的法律[3]结合王教授对良法的定论,笔者认为,实现科学立法,“良法”必须符合以下几方面的要求

必须与宪法保持高度一致

宪法在国家的法律体系中处于绝对的支配地位,原则上具有最高的权威性关于设立国家宪法日的决定草案经过十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过,以立法的形式明确12月4日为国家宪法日习总书记在首个国家宪法日也作出了重要的指示,他强调宪法是国家的根本大法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。我国宪法是符合国情、符合实际、符合时代发展要求的好宪法,是我们国家和人民经受住各种困难和风险考验、始终沿着中国特色社会主义道路前进的根本法制保证。[4]坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。的确,宪法作为国家的根本大法,具有最高的法律效力,其他法律法令都由此而派生,“良法”亦如此,必须要与国家宪法保持高度一致,无论是实施抑或在行政执行的过程中,都必须以国家宪法为基准。

必须符合社会主义核心价值观

法律法规是一定社会价值取向的反映。那么,我国的社会价值取向就是社会主义核心价值观,它倡导的是富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善,24字涵盖了社会主义社会的方方面面,具有十分鲜明的中国特色和时代特征,是与中国特色社会主义相适应的根本价值取向,也是中国建设特色社会主义法治体系必须彰显的鲜明特质。从另一个方面分析,亚里士多德曾提出:“只有反映人民意志、得到人民拥护的良法人民才会遵守和信仰”,社会主义核心价值观扬“善”,指引大家追求自由、平等、公正,人们就会信仰“良法”在中国,要实现科学立法,立“良法”,这就要求我们所立的“法”,无论是实施细则、规范或者是处罚标准都必须真实反映社会主义核心价值观,体现24字的真正价值。就拿公共交通方面的立法而言,面对公交司机被打、让座、公交车上的不文明行为等社会公众关注的热点问题,如何解决和规范此类行为既是立法的需求也是构建社会主义核心价值观所面临的挑战。此外,培育和践行社会主义核心价值观,需要宣传倡导和文化滋养,更需要“良法”作为法律政策的刚性约束和有力支撑,两者相辅相成。[5]在全面推进依法治国的今天,结合核心价值观来设立“良法”,用“良法”为核心价值观建设保障助力,都显得尤为必要和紧迫。

必须具有一定的前瞻性

    我国是实行成文法的国家,也是一个发展中的国家,在社会发展的进程中,法律的滞后性问题尤为突出。就拿文章开篇提到公交司机被打的现象以及公交立法的问题,这些就是社会发展过程中,社会行为未被法律规范而引发的。当然,就目前的情况来看,问题是局部的,发生的几率也小,但公交司机在驾驶过程中遭到骚扰或殴打,影响的不仅仅是公交司机个人的安全,而是全部司乘人员的安危。假若造成了交通事故,可能适用交通肇事罪或者以危险方法危害公共安全罪,从定性来看,这是不准确的。如果没有造成事故或者造成危害,是否就能任意地去骚扰公交司机的安全驾驶?犯罪心理学有个著名的“破窗效应,此理论认为环境中的不良现象如果被放任存在,会诱使人们仿效,甚至变本加厉。为此,笔者认为,“良法”必须具有一定的前瞻性,在一些社会行为不受约束或规范时,可能危害公共安全抑或破坏社会秩序的情况下,如有立法的需要,就必须及时开展相关的调查研究工作,正确地了解社会发展的正确和现实需求,较好地平衡诸多的利益冲突,让设立的法律法规既不会因为过于超前而丧失了存在的客观基础,也没有因为滞后而阻碍了地方发展和社会稳定,在具有一定的前瞻性的基础上,又具有可操作性。

必须要更广泛的群体参与到设立的过程中

 

    党的十八届四中全会提出把坚持法律面前人人平等作为全面推进依法治国总目标的基本原则,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,这为我们在新时期进一步制定和完善良法指明了着力方向,奠定了坚实根基。[6]《立法法》对法律案和行政法规都有明确规定,要求在起草时公开听证和征求各方意见都应当召开听证会,听取各方意见。一部法律出台往往需要听取不同群体的意见,如公共交通立法,既需要征求交通运输部门的意见,也需要征求司乘人员、行人意见。此外,仅在起草时征求各方意见的力度仍不够大,让一些公众真正参与到整个立法的过程中来,更能体现公正、公平、公开的原则。以一些地方政府的“红头文件”为例,限行、限号、限购等政策,站在社会公众的立场,这种突如其来的政策变化,肯定无法适从;站在社会管理者的立场,制定这些政策,有利于社会的科学规范管理。只是政策是否要改变地如此突然?这样突然的变化对推进依法治国和增强政府的公信力都存在潜在的负面影响。以立法的形式来看,这种情况存在的可能性相对较低,但依旧存在。如何权衡两方的利益,让矛盾变得更小,甚至化为零,笔者建议,采取随机的形式抽取少部分的公众和社会团体参与到整个立法的过程,从立法调研、起草、征求意见,草案的形成、修改直到颁布的全过程参与[7],从而让更为广泛的群体了解立法者的出发点、目的以及立法的需求。通过这批参与者的亲身体会,让他们对立法工作进行解释,促使全社会理解和支持立法工作,让设立的法律法规都能成为公众支持的“良法”。

     必须有一套完善的绩效评估机制

 

任何法律法规和规范性文件出台后都必须得到实施,方显其效,否则就如一纸空文,更别说“良法”,与其这样,倒不如不立。设立无实际绩效的法律,不仅浪费了国家和地方的立法资源,更会有损立法者的权威,得不偿失。但问题在于,任何一部法规是否取得实际效果实效,只有在施行能知道,在制定之初难以准确预测它的实效性笔者认为,要解决这一问题,比较可行的方法就是要建立健全一套法律绩效评估机制,也就是说在法律法规实施一段时间过后,由该项法律法规有密切联系的部门组织相关的专家、社会团体和群众对其的实施效果进行评估,评价其对社会的影响和取得的实效,并根据评估的结果,提出维持、修改或者废止的建议。[8]在地方性法规实行绩效评估机制更为实用,地方立法更为微观具体,存在易变性,而中央立法更具稳定性。特别是在成文法的大背景下,由于成文法自身稳定而衍生的僵化和滞后,唯有实行绩效评估机制才能克服先天的缺陷和后天的迟滞。

目前,在国家层面,公共交通没有明确的发展政策,也没有完善的法律、法规作保障。接下来,佛山也将成为全国首批拥有地方立法权的市(区),用好权、立良法是首批示范市(区)必须做到的,唯有这样才能够成为经验在全国推广,推动全国的法制进程。希望我市能够利用好这一契机,在公共交通管理方面出台相关地方性法规,立公共交通“良法”,保障佛山公共交通运输的正常、规范运行,为国家立公共交通“良法”提供地方实践。

参考文献:

[1] 刘文洋、李昌红,国外城市公交立法的经验及借鉴意义,《技术经济》第210期,2015年第6期;

[2] 王春晖良法与善治是法治实现的前提和基础,《检察日报》2014年11月4日;

[3] 王斐弘,论良法的恶性循环,《甘肃政法学校学报》第66期,2003年2月刊;

[4] 塑造共同的宪法信仰(社论),《 人民日报 》( 2014年12月04日01 版);

[5] 柳千岸核心价值观建设需要良法善策《 人民日报 》( 2015年03月05日 04 版)

[6] 潘盛洲,全面推进依法治国必须坚持法律面前人人平等,《人民日报》(2014年11月21日); 

[7] 李曙光:《立法背后的博弈》,载《中国改革》2006年第12期;

[8] 《法律绩效评估机制论》2010年5月1日第1版